Articolo su Uomini & Business - La montagna incantata delle leggi
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LA MONTAGNA INCANTATA DELLE LEGGI
Il parlamento produce troppo. Spesso cose contraddittorie o quasi incomprensibili.
di FABIO COLASANTI | 19/12/2020
La qualità della nostra legislazione
;Sulla qualità e quantità della nostra legislazione è stato scritto moltissimo. Nonostante questo, le cose non cambiano. Il tema è probabilmente troppo complesso per la maggioranza della nostra opinione pubblica che, come sappiamo, ha purtroppo un grado di informazione e istruzione tra i più bassi in Europa. E il tema non è gradito al mondo politico e ai governi in carica perché li obbligherebbe a fare delle scelte politiche e ad abbandonare quello che sembra essere diventato il principio generale che domina la politica italiana: la ricerca del consenso immediato (siamo da anni in una continua campagna elettorale).
Sulla quantità della nostra legislazione abbiamo oggi molte informazioni. Nel 2018, il nuovo ministro Riccardo Fraccaro, annunciando un certo numero di semplificazioni, aveva detto che il nostro paese avrebbe adottato dalla sua creazione come stato unitario nel 1861 ben 187mila leggi. Non ha indicato quante sarebbero ancora in vigore, ma in molti campi tecnici sono ancora in vigore dei "regi decreti" o delle norme a firma di Benito Mussolini. La Camera dei Deputati produce regolarmente un rapporto sulla legislazione (questo è il link all'edizione 2019-2020) ed il Poligrafico dello Stato ha creato un sito molto utile che da informazioni importanti (Normattiva).
La pessima qualità della nostra legislazione dovrebbe essere considerata però un problema molto più importante che l'eventuale eccesso di leggi. Essa costituisce uno dei fattori strutturali che da quasi trenta anni ci condannano ad essere il paese europeo con il più basso tasso di crescita economica e uno dei più bassi tassi di occupazione. Tutti criticano il peso che la burocrazia esercita sulle attività produttive e sulla vita dei cittadini. Ma troppi non si rendono conto che il grosso di quello che percepiamo come "burocrazia" non dipende da inefficienze o incapacità dei dirigenti e dei dipendenti pubblici; dipende da leggi eccessivamente complesse, spesso non necessarie e che sono state scritte con i piedi.
Ricordo, senza discuterli per non appesantire il messaggio, alcuni semplici principi che dovrebbero essere seguiti quando si prepara la legislazione.
Primo. Ogni proposta legislativa dovrebbe essere preceduta da una ampia consultazione pubblica e dovrebbe essere accompagnata da uno studio che descriva la natura del problema che si vuole risolvere, le soluzioni possibili, perché solo una soluzione legislativa può risolvere il problema, quali saranno gli effetti della legislazione proposta su tutta l'economia e, in particolare, sull'ambiente, sulle parti più deboli della società e sulle piccole e medie imprese. Si dovrebbe poter derogare a questo obbligo solo in caso di chiara urgenza.
La Commissione europea da parecchi anni ha un sistema molto sviluppato di analisi di questo genere. Sulla carta anche il nostro paese ha l'obbligo di produrre analisi di impatto di questo tipo, ma in pratica non se ne vedono gli effetti. Negli ultimi anni si è perfino sviluppata una pratica incomprensibile che consiste nell'introdurre in molte leggi una clausola finale che stabilisce che la legge proposta non deve avere effetti sul bilancio dello stato e che la pubblica amministrazione deve far fronte agli obblighi derivanti dalla nuova legge con le risorse di cui già dispone !
Secondo. Le leggi devono essere comprensibili e non devono obbligare il lettore ad andare continuamente a cercare i paragrafi e capoversi ai quali si fa continuamente riferimento. Anche in questo campo sono state prese tante decisioni di principio che non hanno dato alcun risultato concreto. Per rendersene conto, basta sfogliare una qualsiasi legge italiana a piacimento. Nel 2011, la Camera dei deputi pubblicò una serie di studi raccolti in un volume, "La buona scrittura delle leggi", di oltre 250 pagine. L'allegato contiene i riferimenti a dieci testi ufficiali già esistenti sulla materia.
Terzo. Come ricordato anche da vari presidenti della Repubblica, le leggi devono essere omogenee e riguardare una materia precisa. Purtroppo abbiamo sviluppato le "leggi multi proroghe", le leggi dove si ratificano in blocco molte direttive europee e le leggi di bilancio dove c'è assolutamente di tutto creando situazioni dove i parlamentari votano la legge senza rendersi conto di cosa stiano effettivamente approvando.
Un esempio fra tanti. La legge di bilancio per il 2018 adottata il 27 dicembre 2017 è un bel blocco che prende 340 pagine sulla Gazzetta Ufficiale. Il bilancio di uno stato moderno è una cosa complessa. Ma i commi 1025 – 1045 (non è un errore di battitura: parlo dei commi dal mille venticinque al mille quarantacinque; dall'inizio di pagina 120 a tutta pagina 124 della Gazzetta ufficiale) cambiano i principi fondamentali dell'assegnazione delle frequenze televisive e di quelle per le telecomunicazioni (aggiornando la legge Gasparri del 2004) e stabiliscono l'introduzione di un nuovo sistema di codificazione dei segnali che ha obbligato a cambiare televisore o ad acquistare un decodificatore. Naturalmente sulla legge di bilancio è stata posta la questione di fiducia e la legge è stata approvata in blocco senza discussione dei suoi 1181 (mille cento ottantuno) "commi".
Quarto. Anche se le nostre leggi fossero ben fatte – e sicuramente non lo sono – sarebbe necessario procedere periodicamente ad una loro codificazione. Per mille motivi, vengono successivamente adottate delle nuove leggi per certe materie e si determinano spesso delle incoerenze. È quindi necessario riunire le varie leggi sulla stessa materia in un testo organico che eviti possibili contraddizioni tra le disposizioni di varie leggi. La Germania ha una produzione legislativa quantitativamente simile alla nostra, ma procede regolarmente alle codificazioni.
Ma proprio perché le nostre leggi sono fatte molto male, questo lavoro di codificazione richiede spesso nuove scelte politiche anche molto importanti, cosa che non piace ai governi. Abbiamo molte leggi contro la corruzione (ma l'abbiamo ridotta ?). Sono stato per alcuni anni membro del consiglio di amministrazione di una società quotata in Borsa. Ricordo con orrore le lunghe discussioni tra i miei colleghi più preparati nella materia ed il servizio giuridico della società sulle differenze di messa in opera e di interpretazione delle leggi contro la corruzione di anni diversi. Molto spesso si chiudeva sperando che presto l'ANAC (l'autorità anticorruzione guidata dal dottor Cantone) potesse fornire una raccomandazione su come risolvere questi problemi.
Quinto : In Italia troppo viene regolato per legge. Molti aspetti tecnici dovrebbero essere regolati con strumenti amministrativi. Questo introduce una grossa rigidità. Per modificare anche aspetti secondari di una norma serve un nuovo iter parlamentare. C'è poi il problema aggiuntivo che se per caso il ministro che aveva proposto la legge fosse ancora in carica, potrebbe opporsi per motivi poco nobili a quella che è effettivamente una correzione (anche se piccola) della sua proposta.
Sesto : Molto spesso, alcune norme sembrano fatte con l'accetta: stabiliscono alcuni grandi principi e ignorano tanti piccoli casi creando alcune ingiustizie. L'Unione europea fino al 2003 aveva una certa definizione di cosa fosse una "piccola e media impresa". Oggettivamente c'erano un certo numero di punti non ben coperti. Fu lanciata una consultazione pubblica e ci si mise d'accordo, dopo moltissime riunioni, su di una nuova definizione. Ma la vecchia definizione prendeva una pagina e mezza sulla Gazzetta Ufficiale UE, la nuova ben tre (più un allegato di altre quattro pagine). E, nonostante il lavoro fatto, la Commissione europea nel 2016 ha ritenuto utile pubblicare un manuale di 60 pagine, scritto in un linguaggio molto chiaro, che aiutasse a interpretate la definizione in vigore di una piccola e media impresa.
È quindi necessario trovare un equilibrio tra la legittima richiesta di avere leggi che tengano conto di ogni caso particolare e complessità della legge. Quando si tratta di leggi che devono essere applicate da esperti è forse legittimo privilegiare l'equità della norma in un numero alto di casi. Ma quando si tratta di definire norme che devono essere applicate dai normali cittadini è forse necessario dare un forte peso alla semplicità della norma anche al prezzo di qualche piccola ingiustizia. Basta pensare alle norme appena decise sulle restrizioni anti-Covid per il periodo delle feste di fine d'anno.
Settimo. Un ultimo criterio abbastanza importante. Il cambio delle norme ha sempre un costo. Le imprese e i cittadini con il tempo si abituano anche a delle norme un po' astruse. Delle nuove norme devono essere introdotte solo quando si è sicuri che il vantaggio derivante dalla nuova norma sia sicuramente superiore al costo dovuto al cambio della normativa. Purtroppo molto spesso i nuovi ministri vogliono cambiare qualcosa soprattutto per far vedere di aver avuto un impatto. In Italia un settore che è stato particolarmente colpito da questa cattiva abitudine è stata la scuola.
Come ho ricordato, tanti specialisti hanno scritto fiumi di saggi e analisi sul nostro sistema giuridico. Ma questi principi che ho ricordato sono semplici e non sono controversi. Molti dovrebbero poter rendersi conto della loro importanza. Eppure se si dà un'occhiata a quello che il nostro Parlamento ha prodotto negli ultimi anni non si vede alcun segno di miglioramento. E pensare che Giuseppe Conte, primo ministro negli ultimi due governi, aveva inizialmente accettato l'offerta del Movimento Cinque Stelle di entrare in un futuro governo a guida 5S come ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione amministrativa. Il problema non è la volontà o la capacità dei singoli. È che i nostri processi politici sono fortemente influenzati da fattori istituzionali che portano a governi deboli e incapaci di preoccuparsi di quello che va al di là del breve termine.